Ma fin est mon commencement • 29 mai 2005

Au commencement, qui se perd déjà dans la nuit des temps, était le service réduit en cas de grève. L’exploitant, connaissant la représentativité de ou des organisations à l’origine du préavis, prévoit un plan de transport adapté à l’effectif sur lequel il peut compter : service réduit, très réduit... voire nul. Les blocages complets sont très rares, mais forcément spectaculaires. C’est pourquoi, surtout depuis les grandes grèves de 1995 et 2001, une grande majorité d’usagers réclament ce qui existe chez beaucoup de nos voisins européens — un service minimum.

Où s’arrête le minimum, où commence le superflu ?

Seulement, si le terme met beaucoup de gens d’accord, la réalité concrète qu’il recouvrirait est apparue d’entrée de jeu très floue : est-ce une circulation éventuellement très réduite mais maintenant la desserte de toutes les lignes ? Un service concentré sur certaines lignes plus importantes ? Etalé sur l’ensemble de la journée, limité aux heures de pointe ? Défini par une fréquence de passage, un pourcentage de la desserte normale, un nombre minimal d’aller-retours par jour ? La réponse s’annonce certainement très variable dans le temps et dans l’espace. Derrière la seule vraie attente générale — que le service maintenu en cas de grève soit annoncé et connu à l’avance — chacun risque de considérer que le service minimal pour lui, c’est « son » train !

Ajoutons que les exploitants ont longtemps trouvé le principe dangereux (craignant que le service minimum défini soit vraiment minimaliste et génère des mouvements de foule, les voyageurs aussi nombreux qu’en temps normal cherchant à monter absolument dans « le » train maintenu), et que les organisations syndicales s’y sont d’emblée montrées opposées (si le service minimum est défini comme « le service normal limité aux heures de pointe », il faut qu’à peu près 100 % du personnel travaille pour l’assurer, ce qui paraît vite incompatible avec le respect du droit de grève).

Or, conscients de son impact psychologique sur la population, des hommes politiques ont quand même promis un beau jour ce fameux « service minimum ». Si personne ne savait vraiment comment procéder, ni comment contourner l’opposition des syndicats (susceptible le moment venu de déclencher un nouveau blocage légendaire de la France, paradoxalement ce qu’il était question d’éviter), les dividendes à en attendre aux prochaines élections justifiaient non seulement d’avoir promis, mais aussi d’instaurer effectivement, le « service minimum ». Comment s’en sortir ?

C’est la faute de l’Eur... de la commission Mandelkern

Quand le pouvoir politique ne veut pas prendre position, il existe une formidable méthode : commander un rapport à une commission présidée par un Conseiller d’Etat. Charge ensuite au législateur de se défausser sur elle pour justifier les mesures qu’il prendra : « c’est la commission, après avoir longuement et objectivement tout étudié, qui préconise... »

Rapport de la commission Mandelkern

« Comment concilier le principe de continuité du service public avec le droit de grève ? C’est à cette question que tente de répondre la commission présidée par Dieudonné Mandelkern. La première partie du rapport identifie (...) notamment les formes diverses que peut prendre une grève, l’attachement des syndicats de salariés au droit de grève et la difficulté à mesurer les effets d’une grève. Concernant les principes juridiques gouvernant la réglementation du droit de grève, la Commission estime que seule la loi peut intervenir (...) Elle considère par ailleurs qu’une part importante du pouvoir d’aménagement du droit de grève doit être exercée par les autorités locales en vertu de la loi. La Commission préconise également de favoriser la prévention des conflits (renforcement de l’obligation de négociation avant la grève) et d’accroître la prévisibilité du service en cas de grève. (...) La Commission appelle enfin à la création d’une Autorité administrative indépendante. En annexe est proposé l’avis de M. Anicet Le Pors, membre de la Commission, qui "a déclaré désapprouver l’ensemble des conclusions et recommandations du rapport". »

C’est ainsi que la commission Mandelkern est née, en janvier 2004.

Lorsqu’elle rendit ses conclusions sept mois plus tard, cette dernière rappela beaucoup d’évidences, déclara (sans surprise d’ailleurs) que le service minimum de nos voisins, si souvent pris en exemple, est impraticable chez nous [1], et préconisa la création d’une autorité administrative indépendante (c’est-à-dire une personne morale que l’Etat crée chaque fois qu’il n’a pas envie d’utiliser son pouvoir réglementaire) chargée d’arbitrer les conflits.

En outre, l’encadrement direct du droit de grève risquerait de se révéler inconstitutionnel — un point qui reste cependant discutable et n’est pas complètement bloquant (la Constitution française n’en est plus à une révision près).

Le « service minimum » proposé par le rapport Mandelkern consiste à la place... en une simple déclaration préalable de grève 48 heures avant le conflit, sous peine de sanctions. La commission, se gardant bien de trancher au fond, améliore ainsi à moindre frais la prévisibilité du trafic en cas de conflit (les entreprises disposant de deux jours au lieu de quelques heures pour définir les horaires). Mais cette proposition ne fait que des mécontents : sensibles à la contrainte supplémentaire imposée unilatéralement aux salariés, les syndicats y voient déjà une atteinte au droit de grève... Et de leur côté, les associations d’usagers ne sont pas plus satisfaites, faute d’avoir ainsi un vrai « service minimum ». En effet, si tout le personnel est gréviste, il n’y aura aucun train qui circulera, puisque rien ne pourra obliger les grévistes à assurer le service !

Mode de la décentralisation oblige, la commission n’oublie pas de suggérer au passage que le service minimum (à imposer en deuxième étape par la loi) serait à définir en collaboration, sinon en priorité, par les « autorités locales », devenues autorités organisatrices des transports publics : un moyen élégant de leur transmettre in fine le mistigri — ce qui n’était évidemment pas sans arrières-pensées politiciennes après les revers subis aux élections régionales. Courage, fuyons !

Parallèlement, les entreprises de transport, visiblement soucieuses d’éviter l’interventionnisme de l’Etat sur le sujet, facteur de désordre social chez elles, multiplient les efforts pour arriver à des solutions négociées en interne. C’est ainsi que la SNCF est parvenue à signer avec ses syndicats un accord important destiné à mieux prévenir les conflits. La RATP, qui avait depuis 1995 un métro d’avance avec son « alarme sociale » souvent citée en exemple, a également mis au point des leviers de management qui ont fortement diminué l’attractivité, et l’impact, des dernières grèves.

Et si le STIF décidait ?

Dernier rebondissement : le Journal du Dimanche révèle le 22 mai que le STIF élabore des avenants aux contrats STIF/SNCF et STIF/RATP, qui seront présentés à son Conseil d’Administration le 17 juin 2005, soit deux semaines avant le transfert de la responsabilité du STIF à la Région. Problème : ces avenants semblent élaborés dans le plus grand secret (la Région n’en aurait pas été informée à l’avance), et l’Etat, qui en serait à l’origine, a les moyens de les imposer contre tous au Conseil d’Administration du STIF puisqu’il y est encore majoritaire pendant six semaines...

C’est de nouveau de « service minimum » qu’il est question ; mais qu’on ne s’y trompe pas ! Cette nouvelle formule ne consiste qu’en pénalités pour les exploitants (désormais prestataires de service pour l’autorité organisatrice), au cas où la SNCF ne ferait pas circuler en toutes circonstances au moins un train sur trois (ce qui est très peu, au niveau approximatif des grilles « 1^ère Urgence » mise en place lors des grèves les plus suivies), et la RATP au moins une rame sur deux sur son réseau métro/RER (on se demande d’ailleurs ce qui justifie une telle différence...).

En dépit des apparences, ces clauses ne risquent-elles pas au contraire d’encourager les grèves ? Comme le résume à juste titre la CGT-Cheminots : « Ces nouvelles contraintes (...) visent à pénaliser financièrement la RATP et la SNCF si elles ne réalisent pas le niveau de service contractualisé en temps de grève ». Dès lors, c’est sur les deux exploitants que se reporte entièrement la pression pour assurer coûte que coûte le service : d’un côté les organisations syndicales, pas plus incitées à la responsabilité demain qu’hier, pourront continuer de multiplier les préavis, utilisant à l’occasion leur « force de frappe » dans le secteur des transports comme levier dans des débats qui dépassent largement les entreprises elles-mêmes (défense des retraites, journée d’action pour les salaires, refus de la concurrence, etc.). De l’autre, sans avoir pris le risque de légiférer, les politiques pourront se contenter d’empocher les pénalités si la situation se dégrade anormalement.

Désormais prises entre le fer et l’enclume, les directions des entreprises seront certes incitées à jouer le dialogue social pour limiter la conflictualité ; mais le dispositif ne garantit pas que cela suffise. Concrètement, si la SNCF se trouvait demain en difficulté financière (par exemple parce que le déclin de son activité Fret continuait, ou parce que RFF aurait décidé d’augmenter ses péages de façon significative), et obligée de restructurer ses métiers et/ou supprimer des emplois à un niveau inacceptable par les partenaires sociaux, tel qu’il motiverait une grève longue et dure, la nouvelle clause infligeant des pénalités contribuerait à aggraver la situation plutôt que d’aider à la résoudre.

Et avant même d’en arriver là, la simple mise en œuvre des avenants est susceptible de provoquer une importante agitation sociale, compte-tenu de la manière et de leur valeur symbolique. Paradoxalement, ce premier exemple de « service minimum » n’enthousiasme d’ailleurs personne : c’est, à peu de chose, exactement ce qui existe aujourd’hui sans satisfaire les usagers (au point où les niveaux d’exigence respectifs pour la SNCF et la RATP semblent même avoir été fixés en fonction de ce que chaque entreprise a systématiquement réussi à faire circuler lors des derniers mouvements de grève !).

Ce n’est pas, par exemple, le « service minimum » de nos voisins, qui se caractérise par l’obligation pour une partie du personnel d’être à son poste de travail sous peine de sanctions. Pas plus qu’hier, les nouveaux avenants ne garantiront l’exécution d’une fraction déterminée du service, ni n’amélioreront davantage la prévisibilité du conflit. Et si demain la RATP est touchée par une grève très suivie l’empêchant d’atteindre son objectif contractuel, la nouveauté ne bénéficiera pas aux voyageurs (qui n’auront toujours que les 30, 20 ou 10 % de rames matériellement mobilisables), mais au STIF (qui empochera la pénalité).

La question de la continuité d’un service public, et de sa compatibilité avec le droit de grève, posée sans être tranchée par le rapport Mandelkern, ne l’est évidemment pas plus par les avenants contractuels. L’opposition catégorique au service minimum peut-elle se faire au nom de la « défense du service public », pourtant, comme on l’entend souvent, alors que plusieurs services publics, et pas les moins prestigieux, se caractérisent justement par un droit de grève très encadré ?

Certes, la « continuité du service public » n’a jamais été si proche de se concrétiser, et l’initiative traduit assurément de la persévérance et un certain courage. Mais à quel prix et pour quel bénéfice ?

Ce service minimum-là ne mérite pas une grève aussi massive que prévisible saluant son instauration, car comme le souligne le PDG de la SNCF, Louis Gallois : « ce n’est pas un service minimum ». Bel aveu...

Les grands parieurs, et les perdants probables de l’opération s’annoncent être les directions de la SNCF et de la RATP ; mais les gagnants ne seront pas les voyageurs pour autant... Quant aux syndicats, pour avoir joué intelligemment l’obstruction (sur l’air de « le service minimum, on ne veut même pas en entendre parler »), ils auront gagné le statu quo. Après plus de trois ans de débats qui se promettaient d’encadrer, de garantir et d’améliorer, on est finalement bien proche du point de départ.